Personvernnemndas avgjørelse av 9.6.2005 (Jon Bing, Gro Hillestad Thune, Hanne Bjurstrøm, Tom Bolstad, Sven-Erik Eikeid, Siv Bergit Pedersen, Lars Erik Fjørtoft)
1 Innledning
Personvernnemnda har ved oversendelse fra Moderniseringsdepartementet mottatt klage på tilsynets vedtak av 1.9.2004, om avvisning av sak om internettsider som inneholder personopplysninger.
2 Saksgang
Datatilsynet mottok den 9.3.2004 klage på internettsider fra Juristfirmaet Claes Zangenberg på vegne av klient. 19.3.2004 mottok tilsynet klage om det samme forholdet fra Bærum kommune ved kommuneadvokaten på vegne av en ansatt i kommunen. Tilsynet fattet vedtak om avvisning i saken i brev av 1.9.2004. Tilsynet la til grunn at det ble truffet et enkeltvedtak i saken, som kan påklages etter forvaltningslovens kapittel VI. Claes Zangenberg påklaget avgjørelsen den 18.9.2004. Bærum kommune påklaget avgjørelsen den 28.9.2004.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet mottok saken fra Datatilsynet den 7.10.2004. Personvernnemnda mottok saken fra Moderniseringsdepartementet den 27.12.2004. Begge klagende parter ble underrettet om dette i brev fra nemnda den 13.1.2005.
3 Faktum
Klagene gjelder internettsider som inneholder opplysninger om personer som har hatt befatning med konkrete barnevernssaker. Internettsidene finnes på adressene likestilling.com, barnefordeling.com, psykopat.no og psykopati.no, som har identisk innhold.
Nettstedene inneholder lister med over 400 navn på psykologer, barnevernsansatte, politikere, advokater, journalister og andre, der disse kritiseres og karakteriseres. De fleste opplistede er offentlige tjenesteutøvere. Personopplysningene som finnes på sidene er personnavn, yrke, bosted og tittel. Noen av de opplistede er også avbildet.
Internettsidene administreres av en gruppe som på ulike måter er berørt av barnevernssaker, og som føler seg utsatt for maktovergrep. De ansvarlige har midlertidig fjernet listene med kritikk av fagpersoner på internettsidene i påvente av utfallet i diskusjonen med Helse og omsorgsdepartementet. Personvernnemnda har vært i kontakt med klagerne og har fått opplyst at disse opprettholder klagen selv om listen for tiden er fjernet. Personvernnemnda besluttet derfor å behandle saken.
Datatilsynet har mottatt en rekke klager og henvendelser vedrørende nettsidene. Den foreliggende sak gjelder to berørte parter som er direkte omtalt på nettsidene, representert av Juristfirmaet Claes Zangenberg og Bærum kommune ved kommuneadvokaten. Partene ønsker primært at opplysningene om deres klienter skal fjernes.
4 Anførslene
Begge klagere anfører i hovedsak at innholdet på nettsidene strider mot personopplysningsloven. Både Claes Zangenberg og Bærum kommune anfører at nettstedet inneholder tildels sterke personkarakteristikker, feilaktige påstander og ærekrenkende fremstillinger. Juristfirmaet mener for øvrig at den måten opplysningene på nettstedet presenteres og behandles på, strider mot de alminnelige prinsipper om at personopplysninger skal behandles i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger.
Claes Zangenberg legger vekt på at publisering av denne typen opplysninger ikke kan sies å være for rent personlige eller andre private formål, jf. personopplysningsloven § 3 annet ledd. Både juristfirmaet og Bærum kommune mener at den konkrete behandlingen av personopplysninger heller ikke kan sies å ha et opinionsdannende formål etter lovens § 7. I henhold til § 7 anfører partene at primærformålet med nettstedet ikke er en generell samfunnskritikk, men kritikk og hets av enkeltindivider. Nettstedet faller følgelig ikke inn under unntaket i § 7. Personopplysningsloven bør dermed gis full anvendelse.
Det fremkommer for øvrig av Datatilsynets vurdering at tilsynet mener å ikke ha tatt standpunkt til den konkrete fortolkningen av § 7. Både Claes Zangenberg og Bærum kommune oppfatter imidlertid tilsynets vurdering dit hen at det har foretatt en tolkning av bestemmelsen, og at denne tolkningen er feil. Claes Zangenberg mener at tilsynet har vurdert innholdet på sidene i sin helhet, og at denne vurderingen burde vært isolert til den konkrete oppramsningen av personopplysninger.
Bærum kommune vektlegger i henhold til § 7, at dersom formålet med nettstedet er ”opinionsdannelse”, kan dette skje på en annen og bedre måte. Dersom de ansvarlige vil sette søkelyset på barnevernets, domstolenes og andres arbeid i barnevernssaker, er det ikke nødvendig å lage lister med navn og til dels med bilder av personer, samt fremsette ulike personkarakteristikker. Kommunen mener at det er fullt mulig å sette et kritisk søkelys på dette området ved å ta opp enkeltsaker og delta i den alminnelige samfunnsdebatten.
Både Claes Zangenberg og Bærum kommune mener at heller ikke ytringsfriheten rammes av motsatt konklusjon. Ytringsfriheten er søkt ivaretatt nettopp gjennom § 7. Den nummererte oppramsningen kan ifølge partene ikke regnes som en ytring, verken i forhold til personopplysningsloven eller i forhold til menneskerettsloven. Bærum kommune mener for øvrig at behovet for beskyttelse av ytringsfriheten i denne saken må vike for individets behov for beskyttelse av personopplysninger. Kommunen henviser i denne sammenheng til Ot prp nr 92 (1998-1999) kapittel 11.3. Her fremgår det at dersom ikke formålet ved ”opinionsdannelse” kan oppnås uten bruk av de aktuelle personopplysningene, vil ytringsfriheten i større grad gå foran individets behov for beskyttelse. Kan derimot ”opinionsdannelse” oppnås uten bruk av personopplysningene, vil individets rett til beskyttelse stå sterkere. Kommunen mener som nevnt ovenfor at samfunnskritikk i henhold til barnevernet kan forekomme uten at enkeltindivider blir ”svartelistet” som inkompetente, udugelige og i stor grad også omtalt som lovbrytere. Dette vektlegger også Claes Zangenberg i sin vurdering.
Claes Zangenberg viser i likhet med Bærum kommune til Ot prp nr 92 (1998-1999) kapittel 11. Departementet uttaler her at unntaket i § 7 er tilsiktet å ramme ”ytringer for journalistiske formål”, eller opplysninger som gis ”som ledd i ulike typer ytringer om samfunnsforhold”. Ifølge juristfirmaet er det behandlingen av opplysningene som skal ha et slikt formål. Selv om de personer som står bak publiseringen skulle hevde og bedrive generell opinionsdannede virksomhet, medfører ikke dette at de er unntatt fra reglene om behandling av personopplysninger. For at et slikt unntak skal foreligge, må den konkrete behandlingen også ha et slikt formål. Begge klagende parter mener at den konkrete oppramsning av personer på listen kun er en nummerering, og at listen på ingen måte i seg selv kan sies å ha et opinionsdannende formål eller være avgitt som ledd i ytringer om samfunnsformål.
Claes Zangenberg anfører videre at skal unntaket for opinionsdannende formål etter § 7 komme til anvendelse, må det åpenbart stilles et krav om at dette formål har en nær og umiddelbar tilknytning til behandlingen av personopplysninger. Det må være mulig å utlede det opinionsdannende formål direkte av den tekst som inneholder personopplysninger. Det er ikke tilfelle i denne saken.
Claes Zangenberg mener også at det i henhold til § 7 må stilles krav til at det foreligger en nødvendig sammenheng mellom behandlingen av personopplysninger og det opinionsdannende formål. At en person uttaler seg på en opinionsdannende måte, kan ikke medføre at behandling av personopplysninger godtas dersom behandlingen ikke var en forutsetning for opinionsdannelsen. I denne saken foreligger det ingen slik sammenheng. Oppramsningen av personer på listen på nettstedet er ifølge juristfirmaet verken en forutsetning for, eller har sammenheng med, den opinionsdannende samfunnskritikk som Datatilsynet legger til grunn at finnes på nettstedet.
Ifølge juristfirmaet må det utledes et krav til proporsjon fra personopplysningsloven § 7. Krenkelsen av personvernet kan ikke tillates å gå lenger enn det som er nødvendig for å fremme det opinionsdannende formål. Claes Zangenberg mener at nettstedet går lengre og mer drastisk til verk enn det som er nødvendig for å fremme de opinionsdannende ytringer. Da kan ikke fritak fra personopplysningslovens krav påberopes på dette grunnlag. Claes Zangenberg anfører at slik Datatilsynet synes å tolke loven, vil en hver form for samfunnskritikk tilsynelatende lovliggjøre et hvert brudd på personopplysningsloven.
Claes Zangenberg anfører videre at når opplysningene og behandlingen av disse ikke omfattes av lovens unntak, kreves det samtykke fra den opplysningene gjelder, jf. personopplysningsloven § 8. Et slikt samtykke er ikke gitt i denne saken. Juristfirmaet mener at selv om nettstedets hensikt kan være å utføre en oppgave av allmenn interesse, jf. § 8 litra d, er oppramsingen av personopplysningene i seg selv ikke egnet til å utføre denne oppgaven.
Både Claes Zangenberg og Bærum kommune anfører at opplysningene som samles og gjøres kjent på nettstedet, vanskeliggjør de offentlige tjenesteoppgaver deres klienter er pålagt gjennom lov. Begge klagende ser meget alvorlig på saken og mener at nettstedet gjør det problematisk for deres klienter å utøve det viktige arbeidet de står overfor i forhold til barn. Begge parter gir uttrykk for at deres klienter opplever nettstedet som en personlig, krenkende belastning. Claes Zangenberg viser også til at den nummererte oppramsning er lett tilgjengelig på nettet. For det første kan listen hentes fram direkte uten å gå via andre nettsider på nettstedet. Brukere kan følge en såkalt link fra e-post eller andre nettsider, og brukere kan selv direkte skrive inn et av nettstedets fire adresser. For det andre er siden, med alle personopplysninger, indeksert i søkemotorer. Nettsidene er blant annet gjennomsøkt av den internasjonale søkemotoren google.com, slik at klientens personopplysninger kan gjenfinnes helt løsrevet fra den angivelige samfunnskritikk. Videre blir nettstedet jevnlig oppdatert av de ansvarlige, og fulgt opp av media med fargerike beskrivelser og henvisninger til personer på listen. Over 10 000 personer besøkte i en periode nettstedet hver dag. Bærum kommune frykter at allmennheten oppfatter opplysningene som sannheter. Begge klagere har for øvrig anmeldt de ansvarlige for ærekrenkelser.
Bærum kommune anfører at de ansvarlige, i tillegg til ønsket om å sette søkelyset mot barnevernet, også har til hensikt å skremme bort personer fra å ha befatning med barnevernssaker. Ifølge kommunen kan det også synes som om de ansvarlige ønsker hevn over personer som de føler har begått urett mot dem.
Claes Zangenberg anfører at Datatilsynet har utvist en uklar, passiv og vinglete holdning i saken. Juristfirmaet mener at personene bak nettstedet har oppfattet tilsynets passivitet som en godkjenning av sidenes innhold. Juristfirmaet viser til at det på nettstedet blir opplyst at ”Datatilsynet støtter nettsidene”.
5 Datatilsynets vurdering
Datatilsynet anfører at tilsynet ikke kom til at personopplysningene ble behandlet for ”opinionsdannende” formål etter § 7, slik klagede parter anfører. Tilsynet har valgt å ikke ta stilling til om behandlingen av personopplysninger var gjort for opinionsdannende formål eller ikke. Tilsynet poengterer at det har avvist saken, med den begrunnelse at det finner at ytringene ligger i grenseområdet mellom ytringsfrihet og personvern. Tilsynet baserer sin avgjørelse på at inngrep i ytringsfriheten etter legalitetsprinsippet og Europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10 (2) forutsetter klar hjemmel.
Datatilsynet mener at personopplysningsloven § 7 ikke gir klar nok hjemmel i foreliggende sak. Tilsynet legger herunder til grunn at selv om § 7 isolert sett ikke kan betraktes som en selvstendig inngrepshjemmel, så ville ytringsfriheten i foreliggende sak i praksis innskrenkes ved å konkludere med at personopplysningene på internettsidene ikke ble behandlet for ”opinionsdannende” formål etter bestemmelsen. Dette begrunnes med at personopplysningslovens alminnelige bestemmelser ville fått anvendelse, dersom ytringene ble subsumert inn under denne karakteristikken. Det vises i særdeleshet til lovens § 11.
Datatilsynet tok etter ovennevnte vurdering ikke standpunkt til den konkrete fortolkningen av § 7. Tilsynet mener dermed at klagers anførsler om feilfortolkning av bestemmelsen ikke kan tillegges vekt i klagesaksbehandlingen.
Bærum kommunes anførsel om at ytringene kunne vært fremsatt uten å gjøre bruk av personopplysninger, slik at behandlingen på dette grunnlag ikke kan sies å være gjort for ”opinionsdannende” formål etter personopplysningsloven § 7, kan etter tilsynets vurdering ikke tillegges vekt i avgjørelsen, jf. ovenfor.
Datatilsynet mener at det ikke foreligger holdepunkter for at nettsidene er opprettet for å skremme/eller hevne, slik kommunen anfører. Tilsynet bemerker i denne sammenheng at fordi de finner at saken ligger i grenseområdet mellom ytringsfrihet og personvern, har internettsidene på tross av sin negative form, også et samfunnskritisk element.
6 Personvernnemndas vurderinger
Nettstedet psykopat.no (og de andre nettstedene nevnt i denne saken) presenterer opplysninger om enkeltpersoner slik dette er definert i personopplysningsloven § 2 nr 1. Personopplysningsloven gir nærmere bestemmelser som regulerer bruken av slike opplysninger. Personopplysningsloven kap II inneholder alminnelige bestemmelser om behandling av personopplysninger, bl a vilkår for behandling av slike opplysninger (personopplysningsloven § 8 og 9). Det er på det rene at innsamling og presentasjon av personopplysninger på et nettsted er en ”behandling” i personopplysningslovens forstand, jf legaldefinisjonen i personopplysningsloven § 2 nr 2.
Datatilsynet har avvist saken ”idet tilsynet ikke valgte … å ta saken til behandling all den tid ytringene, etter tilsynets vurdering, ligger i grenseområdet mellom ytringsfrihet og personvern. Tilsynet baserte sin avgjørelse på at inngrep i ytringsfrihet etter legalitetsprinsippet og Europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10(2) forutsetter klar hjemmel”.
Etter personopplysningsloven § 7 kommer loven bare i begrenset grad til anvendelse for behandling av personopplysninger for visse formål, bl a ”journalistiske, herunder opinionsdannende, formål”. Slik Personvernnemnda ser saken, må nemnda ta stilling til hvorvidt personopplysningsloven § 7 kommer til anvendelse. Hvis ikke saken kan avgjøres på grunnlag av denne bestemmelsen, må man vurdere om det eventuelt finnes andre grunnlag for å avvise eller avgjøre saken. Hvis dette ikke er tilfelle, må behandlingen av personopplysningene på nettstedet vurderes i forhold til personopplysningslovens bestemmelser.
Avgjørende for Personvernnemnda blir da hvorvidt behandlingen av personopplysninger på de aktuelle nettsteder representerer en behandling for journalistiske eller opinionsdannende formål. I forarbeidene til bestemmelsen (Ot prp nr 92 (1998-1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) heter det bl a i pkt 11.6:
”Når man nærmere skal vurdere hvilke av lovens behandlingsregler som skal gjelde for medienes virksomhet er det også naturlig å ta utgangspunkt i at unntak for journalistisk, litterær og kunstnerisk virksomhet i henhold til artikkel 9 i EU-direktivet bare kan gjøres for bestemmelsene i direktivet kapittel II (alminnelige betingelser for lovlig bruk av personopplysninger, herunder også regler om innsyn, varsling og meldeplikt), kapittel IV (overføring av personopplysninger til utlandet) og kapittel VI (tilsynsmyndighetens funksjoner). Dette innebærer bl.a at Datatilsynet skal ha adgang til å sette søkelys også på denne formen for personopplysningsbehandling, f.eks gjennom å uttale seg i sin årsmelding.
Et annet utgangspunkt for utformingen av unntakene er at disse må avgrenses til særlige former for virksomhet, og ikke til bestemte yrkesgrupper, jf punkt 11.3. Dette betyr f.eks at det ikke kan gis unntak bare for journalister, men for enhver som behandler personopplysninger i journalistisk øyemed. Sett fra et ytringsfrihetssynspunkt er dette positivt, fordi enkelte grupper ikke får bedre mulighet til å ytre seg enn andre.”
I proposisjonens bemerkninger til personopplysningsloven § 7, heter det bl a:
”Som det også fremgår av de generelle merknadene [delvis sitert ovenfor] har departementet valgt å føye til en presisering som gjør det klart at også behandling av personopplysninger for opinionsdannende formål som det ikke tradisjonelt er naturlig å karakterisere som journalistiske, vil være omfattet av § 7.
Unntaket for behandling av personopplysninger for litterære, kunstneriske eller journalistiske formål gjelder uavhengig av hva slags medium den behandlingsansvarlige benytter – det være seg avis, magasin, bok eller ulike former for elektronisk publisering, f.eks via internett.
Unntaket er i tråd med direktivet utformet slik at det knytter seg til virksomhetens art, og ikke til hvilken formell eller yrkesmessig status den behandlingsansvarlige har. I dette ligger at unntaket ikke bare gjelder for f.eks journalister, men for enhver persons behandling av personopplysninger for journalistiske formål …
Grensedragningen av hva som er «kunstneriske», «litterære» eller «journalistiske» formål må i noen grad finne sted gjennom praktiseringen av loven.”
I tilknyting til de aktuelle nettsidene fremgår det ikke eksplisitt noen formålsangivelse. Innholdet gir imidlertid tydelig uttrykk for dette formålet, f eks slik det kommer til uttrykk i et sitat fra http://www.psykopat.no/ [15.5.2005]:
”En klargjøring fra Gruppen til Familiens Selvstendige Rett Hvem skal ha lov til å kritisere samt beskrive erfaringer og evalueringer av helsepersonell som klart går utenfor sine fullmakter, bryter lover og forpliktelser for store deler av befolkningen! Skal bare det tause «media» ha lov til det? Skal de som er ofre i dette totalitære «system» også få lov å uttale seg??”
Følger man lenken fra det understrekte ordet, vil man finne uttalelser som fremhever behovet for alternativ til den etablerte pressens omtale særlig av barnevernssaker, og uttaler ønsket om å ”bidra til at vi kan få en offentlig debatt om problematikken rundt barnevernet i Norge og deres lakeier”.
Etter personopplysningsloven § 7 er det et krav at behandlingen av personopplysninger ”utelukkende” skjer til de angitte formål. Det alternativ som i dette tilfellet er aktuelt, er ”opinionsdannende formål”. Personvernnemnda anser det som nokså klart at nettstedet representerer virksomhet med opinionsdannende formål. Dette formålet forfølges nok på annen måte enn man ville forvente f eks i en dagsavis. Imidlertid fremstår det ikke som om ytringene har andre formål enn å påvirke opinionen og diskusjonen i det offentlige rom. Formen følger til dels av at nettsider tillater andre uttrykk enn de som typisk velges av en avis eller lignende media, og at den som formulerer ytringene, heller ikke begrenses av denne tradisjonen.
Det er ikke ønskelig å gjøre denne formen for ytringer gjenstand for forhåndsvurderinger, dvs sensur. Nemnda viser i denne forbindelse til forarbeidenes uttalelser om forholdet til Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, jf menneskerettsloven § 1. Se i denne forbindelse Ot prp nr 92 (1998-1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), særlig pkt 11.6.
Personvernnemnda antar derfor at nettsidene faller inn under avgrensningen i personopplysningsloven § 7 slik at bl a personopplysningsloven kap II ikke kommer til anvendelse.
Personvernnemnda understreker det selvfølgelige: De omhandlede nettstedene må, i likhet med andre media, overholde og respektere bestemmelser som gjelder omtale av enkeltpersoner eller behandling av opplysninger om slike, bl a de bestemmelser som fremgår av straffeloven, særlig bestemmelsene om privatlivets fred og ærekrenkelser. Personvernnemnda nevner også at Pressens Faglige Utvalg i en sak av 17.6.1996 har uttalt at formidlig av informasjon på Internettet må underkastes de samme etiske prinsipper som andre media. Nemnda finner grunn til å nevne at den polemiserende form for fremstilling som de aktuelle nettstedene benytter, krever oppmerksomhet for å sikre at grensene ikke overskrides.
7 Vedtak
Klagen tas ikke til følge.
Oslo 9.6.2005
Jon Bing
Leder