Personvernnemndas avgjørelse av 18. desember 2012 (Eva I. E. Jarbekk, Arve Føyen, Tom Bolstad, Jostein Halgunset, Ann R Sætnan)
1 Innledning
Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage på vedtak vedrørende nektet innsyn i personalmappe hos arbeidsgiver.
2 Saksgang
Datatilsynet mottok 15. juni 2011 en klage fra Stopp JobbMobben ("SJM") på vegne av sin klient vedrørende manglende innsyn i personalmappe i forbindelse med en arbeidskonflikt.
Tilsynet ba i brev av 24. august 2011 om en redegjørelse fra arbeidsgiver Vestre Viken HF. Brevet ble besvart den 19. september 2011. Datatilsynet varslet i brev av 27. februar 2012 vedtak om å få oversendt fire dokumenter som Vestre Viken HF ikke fant å kunne utlevere til klager etter personopplysningsloven § 23 bokstav e.
I brev av 22. mars 2012 oversendte Vestre Viken HF dokumentene (totalt fem) til Datatilsynet. Vestre Viken HF opplyste i brevet at de mente disse fem dokumentene var unntatt innsynsretten etter personopplysningsloven § 23 bokstav e.
I brev av 19. juli 2012 fattet Datatilsynet vedtak om at de oversendte dokumentene etter tilsynets vurdering var unntatt fra innsynsretten etter personopplysningsloven § 23 bokstav e.
Det vises også til telefonsamtale mellom SJM og Datatilsynet 6. august 2012 der klagefristen ble utsatt til 21. august 2012. Vedtaket ble påklaget av SJM i brev av 21. august 2012.
SJM anfører at den beste løsningen er at Datatilsynet pålegger arbeidsgiver å makulere dokumentene som er unntatt innsynsretten. I motsatt fall bes det om å få vedtaket omgjort, og at SJM sin klient får dokumentene utlevert.
Etter personopplysningsloven § 28 kan den registrerte kreve at opplysninger slettes når vilkårene for dette er oppfylt. Krav om sletting er et nytt forhold som ikke har vært vurdert i det påklagede vedtaket av 19. juli 2012. Datatilsynet har ikke foretatt en vurdering av dette kravet i oversendelsesbrevet, men skriver at det vil følge forholdet opp, jf. personopplysningsloven § 42 og forvaltningsloven.
Saken ble oversendt Personvernnemnda 6.9.2012, som mottok saken 13.9.2012. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 13.9.2012, med frist til uttalelse innen 15.10.2012. Klager kommenterte Datatilsynets oversendelsesbrev i brev av 11.10.2012, med vedlegg.
3 Faktum
Saken dreier seg om krav om innsyn i personopplysninger. SJM representerer en klient som ovenfor sin tidligere arbeidsgiver har fremmet krav om innsyn i personalmappe. Tidligere arbeidsgiver har nektet innsyn i fem dokumenter med hjemmel i personopplysningsloven § 23 bokstav e. Datatilsynet har foretatt en vurdering av de oversendte dokumentene og anser disse for å være omfattet av unntaket i personopplysningsloven § 23 bokstav e. Datatilsynet har derfor truffet vedtak om at disse dokumentene kan unntas fra innsynsretten.
4 Klagers anførsler
SJM anfører for det første at det mangler dokumenter i personalmappen. Det opplyses at SJM aldri har hatt en sak der så mange dokumenter har manglet i personalmappen. Videre anføres det at det spesielle i denne saken er at det også var så mange av de manglende dokumentene som var knyttet til klientens dokumentasjon av kompetanse, samt meget gode attester. Dette ga SJM grunn til bekymring.
Det er for det andre knyttet anførsler til arbeidsgivers bekymringsmelding til Fylkesmannen i Buskerud. Det er vist til brev fra tidligere avdelingsoverlege som stiller seg kritisk til tilsynssaken mot SJMs klient. SJM fremhever også konklusjonen i avslutningen av tilsynssaken fra Fylkesmannen i Buskerud. Der går det frem at Fylkesmannen i Buskerud ikke finner det dokumentet – på bakgrunn av de opplysninger som er fremlagt i saken – at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for administrative reaksjoner etter helsepersonelloven kapittel 11.
SJM har for det tredje anførsler knyttet til mulig løsning av saken. Det fremheves her at det i denne saken er nok av eksempler både på krenkende særbehandling og administrative overgrep. Videre at det også burde tilføyes udokumenterte negative påstander som etter en grundig gjennomgang ble tilbakevist av Fylkesmannen i Buskerud. SJM påpeker også at faren for posttraumatisk stressforstyrrelser ved trakassering på arbeidsplassen har blitt behørig dokumentert.
SJM viser også til sak 2008/1159 hos Sivilombudsmannen. Spørsmålet i denne saken var om Datatilsynets direktør skulle få innsyn i et notat der han ble kritisert for måten han oppførte seg under et åpent møte i Stortinget. Synspunktene til tidligere direktør i Datatilsynet i denne saken støttes fullt ut. Videre fremhever SJM "den store psykiske belastningen om å bli nektet innsyn i dokumenter som kan skade ens fremtidige karriere og blokkere den utsatte fra å få jobb eller at man i bestrebelsene på å legge saken bak seg stadig går rundt og lurer på hva som sto i de såkalte interne dokumentene".
5 Datatilsynets vurdering
Hovedregelen om retten til innsyn følger av personopplysningsloven § 18. Etter bestemmelsens annet ledd bokstav a kan den registrerte kreve at behandlingsansvarlig opplyser om hvilke opplysninger om den registrerte som behandles.
Spørsmålet i denne saken er om dokumentene kan unntas etter personopplysningsloven § 23 bokstav e. Der heter det at innsynsretten etter blant annet personopplysningsloven § 18 ikke omfatter opplysninger som "utelukkende finnes i tekst som er utarbeidet for den interne saksforberedelse og som heller ikke er utlevert til andre".
I forarbeidene til bestemmelsen er unntaket beskrevet på følgende måte:
Unntaket i første ledd bokstav e omfatter personopplysninger som utelukkende finnes i organinterne dokumenter i offentlig eller privat virksomhet – typisk konsepter og utkast som utarbeides og bearbeides med elektronisk saksbehandlingsutstyr. Unntaket er dels praktisk begrunnet, og dels forankret i hensyn som underbygger unntaksreglene i offentlighetsloven § 5 første ledd og forvaltningsloven § 18 annet ledd første punktum. Unntaket gjelder bare dersom opplysningene ikke er utlevert til andre, dvs andre forvaltningsorganer eller andre rettssubjekter enn den behandlingsansvarlige.
Etter Datatilsynet vurdering er formålet med utarbeidelse av tekstene utelukkende intern saksforberedelse i forbindelse med arbeidet knyttet til arbeidskonflikten.
Hovedparten av dokumentene i denne saken er korrespondanse med advokaten som representerer virksomheten i arbeidskonflikten. Datatilsynet mener dette ikke kan anses som en "utlevering til andre" etter bestemmelsen. Datatilsynet mener også konsekvenshensyn taler i samme retning. Ellers vil bruk av advokat i personalkonflikter i seg selv medføre at dokumenter som utelukkende er til intern saksforberedelse ikke vil være omfattet av dette unntaket fra innsynsretten.
6 Personvernnemndas merknader
Personvernnemnda skal ta stilling til om det skal gis innsyn i samtlige dokumenter i personalmappen i forbindelse med arbeidskonflikten. Vestre Viken HF har anført at fem dokumenter er unntatt innsynsretten etter personopplysningsloven § 23 bokstav e og Datatilsynet har gitt dem medhold i det.
Etter nemndas syn handler faktum om partsinnsyn i en tilsynssak, jf forvaltningslovens regler om partsoffentlighet, jf forvaltningsloven § 2 første ledd litra b. Forvaltningsloven §§ 18 flg. om partsoffentlighet går i en slik sak foran personopplysningsloven § 23 bokstav e om unntak fra innsynsretten, jf. prinsippet om lex specialis. Det er altså slik at forvaltningsloven sikrer en mer vidtgående innsynsrett for en part i forvaltningssak enn hva som følger av personopplysningsloven. Innsynsretten gjelder også etter at det er fattet vedtak i saken, jf § 18 (1) annen setning. På dette grunnlag vil nemnda ikke gå nærmere inn på personopplysningsloven, idet forvaltningsloven regulerer spørsmålet om partsinnsyn uttømmende.
Etter forvaltningsloven § 18a har en part ikke krav på å gjøre seg kjent med dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse (organinterne dokumenter). Det kan videre, etter forvaltningsloven § 18b annet ledd, gjøres unntak fra innsynsretten for deler av dokument som inneholder råd om og vurderinger av hvordan et organ bør opptre i en sak, og som organet har innhentet til bruk for sin interne saksforberedelse når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken. Det følger imidlertid av § 18c at selv om dokumentet eller deler av det er unntatt etter reglene i §§ 18a og 18b, har parten rett til å gjøre seg kjent med de deler av dokumentet som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum, med mindre opplysningene fremkommer av andre dokumenter som er kjent av parten.
På denne bakgrunn har klager ikke krav på innsyn i de deler av organinterne dokumenter som inneholder råd og vurderinger. Klager har derimot krav på innsyn i faktiske opplysninger som er fremsatt i disse dokumentene med mindre opplysningene fremkommer av andre dokumenter som er kjent av parten. Selv om utgangspunktet er at klager ikke kan få innsyn i vurderinger i interne dokumenter, er det likevel en plikt etter forvaltningsloven å vurdere meroffentlighet. I tillegg kommer alminnelige ulovfestede rettsgrunnsetninger og prinsipper om innsyn til anvendelse.
Nemnda har vurdert om klager skal gis innsyn også i vurderingene, men ser ikke grunnlag for noen utvidet rett til innsyn i denne saken. Det gis således ikke innsyn i råd og vurderinger av hvordan organet bør opptre i en sak der disse fremkommer i organets korrespondanse med advokat. Dokumentene inneholder epostkorrespondanse med advokat og et ledernotat. Det fremstår som klart at dette er tekst som er utarbeidet for den interne saksforberedelse.
Personvernnemnda er etter dette kommet til at klager skal gis innsyn i de deler av dokumentene som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag av faktum med mindre opplysningene fremkommer av andre dokumenter som er kjent av parten. Arbeidsgivers korrespondanse med advokat er i stor grad vurderingspreget og vil stort sett være unntatt, med unntak for faktiske opplysninger med mindre opplysningene fremkommer av andre dokumenter som er kjent av parten.
For ordens skyld skal nemnda presisere at enhver omtale av tredjepart vil være unntatt, jf forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b. Denne bestemmelsen beskytter de øvrige ansattes interesser og gir ikke innsyn av hensyn til vern av kilden for opplysninger som er gitt til forvaltningen.
Klager kan gis innsyn ved at alt som er vurderinger og opplysninger som kan bidra til å identifisere tredjepersoner blir sladdet. Påstander om hvordan klager fungerer i jobben vil være påståtte faktiske opplysninger som det skal gis innsyn i etter partsinnsynsreglene i forvaltningsloven med mindre opplysningene fremkommer av andre dokumenter som er kjent av parten.
7 Vedtak
Klagen tas delvis til følge. Klager gis innsyn i dokumentene i henhold til forvaltningslovens §§ 18 flg.
Oslo, 18. desember 2012
Eva I E Jarbekk
Leder