Personvernnemndas avgjørelse av 4. november 2015 (Eva I E Jarbekk, Ørnulf Rasmussen, Nina Melsom, Marta Ebbing, Ann R Sætnan, Gisle Hannemyr)
1 Innledning
Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage på avslag om sletting av dokumenter i personalmappe hos en kommune.
2 Saksgang og faktum
Datatilsynet ble kontaktet av en privatperson som ønsket bistand til å få slettet dokumenter fra sin personalmappe i en kommune. Hun viste til at hun hadde bedt kommunen om sletting, men fått avslag under henvisning til kassasjonsforbudet i arkivloven § 9.
Datatilsynet ba i henhold til personopplysningsloven §§ 27 og 28 om Riksarkivarens uttalelse. Riksarkivaren slår i sin uttalelse fast at de aktuelle dokumentene ikke er underlagt kassasjonsforbud. Riksarkivaren slår imidlertid fast at kommunen, ifølge forskrift til arkivloven, plikter å etablere egne kassasjonsfrister for denne typen dokumenter, slik at dokumentene kan slettes når dokumentasjonsbehovet bortfaller. Ved fastsettelse av kassasjonsfristen skal kommunen blant annet ta hensyn til sitt administrative og juridiske dokumentasjonsbehov.
Datatilsynet ba også kommunen om å redegjøre for sitt behov for å lagre de aktuelle dokumentene. Kommunen hevder at både møtereferatene fra 2002 og uttalelsene fra medarbeidere fra 2007 er viktige i en eventuell senere konflikt. Dette begrunnes til dels med at dokumentene har fått ny aktualitet i forbindelse med at personen ikke ble tilsatt i en stilling hun søkte på i 2007. Det begrunnes også delvis, slik Datatilsynet oppfatter det, med at personen er arbeidssøkende i kommunen. Datatilsynet går ut fra at kommunen mener at dokumentenes innhold har administrativ og juridisk betydning i eventuelle nye ansettelsessaker hvor personen er søker. Avisutklippet er allerede slettet.
Datatilsynet har ikke undersøkt hvorvidt kommunen har fastsatt egne kassasjonsfrister for den typen dokumenter denne saken handler om. På bakgrunn av kommunens uttalte behov for å lagre dokumentene legger tilsynet imidlertid til grunn at det ikke er satt en kassasjonsfrist som medfører at dokumentene kan kasseres på nåværende tidspunkt.
Saken ble oversendt Personvernnemnda 12.8.2014, som mottok saken 3.9.2014. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 3.9.2014, med frist til uttalelse innen 22.9.2014. Klager har kommentert saken i brev av 12.9.2014.
Personvernnemnda tilskrev kommunen i brev av 18.12.2014 og ba om en redegjørelse for kommunens kassasjonsfrister for denne type dokumenter. Kommunen besvarte henvendelsen i brev av 13.1.2015.
Den 20.1.2015 tilskrev nemnda Datatilsynet og ba om tilsynets vurdering av personopplysningsloven § 28 første ledd. I brev av 9.7.2015 har kommunen foretatt en nærmere utredning av saken. I brev av 18.8.2015 har Datatilsynet foretatt en vurdering av saken opp mot personopplysningsloven § 28 første ledd.
3 Klagers anførsler
Klager anfører at hun nå har søkt om 100 % uførepensjon, og at hun derfor ikke vil være jobbsøker i kommunen lenger. Derfor mener hun at dokumentene ikke er arkivverdige og bør slettes. Hun begrunner også sitt ønske om sletting med at det forekommer «lekkasjer» fra kommunens arkiv, slik at utenforstående får kunnskap om dokumentenes innhold og at hun dermed blir møtt med negativ holdning og omtale i lokalsamfunnet. Derfor oppleves det som en belastning at den negative omtalen om henne ligger i kommunens arkiv.
4 Uttalelse fra kommunen
Kommunen har uttalt at kassasjon bare kan skje etter reglene i regnskapsforskriftene eller arkivloven/arkivforskriften. Videre uttaler kommunen at de dokumentene det er tale om å slette føyer seg inn i en møterekke i forhold til psykososialt arbeidsmiljø ved klagers første arbeidsplass i kommunen. Møterekken har synliggjort en konflikt i arbeidsmiljøet og det har under hele ansettelsesforholdet vært gjentatte møter for å komme til en god løsning for alle parter. Klager ble senere tilsatt i en annen stilling i kommunen. Også der oppsto det samarbeidsproblemer. Senere har klager søkt flere stillinger i kommunen. Klager har ikke fått disse stillingene. Kommunen mener at det er viktig å beholde dokumentene for det tilfellet at klager igjen søker på en stilling utlyst av kommunen.
5 Datatilsynets vurdering
Den registrerte kan i følge personopplysningsloven § 28 tredje ledd kreve at opplysninger som er
sterkt belastende for ham eller henne skal sperres eller slettes dersom dette
a) ikke strider mot annen lov, og
b) er forsvarlig ut fra en samlet vurdering av bl.a. andres behov for dokumentasjon, hensynet til den registrerte, kulturhistoriske hensyn og de ressurser gjennomføringen av kravet forutsetter
Datatilsynet kan i følge personopplysningsloven § 28 fjerde ledd treffe vedtak om at retten til sletting etter tredje ledd skal gå foran reglene i arkivloven.
Loven slår altså fast at det må foretas en konkret og helhetlig avveining av de ulike interessene som gjør seg gjeldende i det enkelte tilfellet. Både den registrertes behov for å bli slettet og kommunens behov for dokumentasjon må tas i betraktning.
Vilkåret for at personen skal kunne kreve opplysninger slettet etter § 28 tredje ledd er at opplysningene er «sterkt belastende» for henne. Etter en naturlig språklig forståelse av ordlyden er terskelen for sletting av opplysninger høy. Dokumentene i denne saken inneholder beskrivelser av situasjoner hvor det har vært samarbeidsvansker mellom klager og hennes daværende kollegaer, og det er relativt detaljerte beskrivelser av hendelser hvor klager var involvert. Skriftlig gjengivelse av en konfliktsituasjon vil antakelig regelmessig oppleves som en belastning for de som var involvert i konflikten. Det faktum at det har vært konflikt og samarbeidsproblemer på arbeidsplassen skaper imidlertid i seg selv et behov for å bevare møtereferater og annen dokumentasjon.
Det er ikke påstått fra partene i saken at møtereferatene eller uttalelser fra medarbeidere inneholder feilaktige beskrivelser av hendelsene som har funnet sted. Datatilsynet legger derfor til grunn at gjengivelsene er korrekte.
Datatilsynet har forståelse for at dokumentene har betydning som dokumentasjon for kommunen i ansettelsessaker og ved en eventuell fremtidig konflikt. Dokumentene nr 3, 4, 5 og 12 må sees i en større sammenheng, som del av dokumentasjon på de tiltak kommunen traff for å bedre det psykososiale arbeidsmiljøet ved et dagsenter. Dokumentene nr 44,
45 og 49 inngår som en del av kommunens dokumentasjon i ansettelsessaken i 2007.
Tidsaspektet er også relevant, fordi dokumentasjonsbehovet gradvis avtar etter hvert som tiden går. Det er gått 12 år siden møtereferatene fra 2002 ble skrevet. Imidlertid ble disse referatene igjen aktualisert i 2007, i forbindelse med en ansettelsessak hvor klager var søker. Likevel er det gått syv år siden da, noe som kan oppfattes som lang tid.
Oppbevaring av dokumenter i kommunens arkiv er imidlertid ment å være en lukket lagring i tilfelle dokumentasjonsbehovet skulle gjøre seg gjeldende, og dokumentene skal ikke være tilgjengelige for ansatte eller andre i det daglige. Tilsynet går ut fra at kommunen ivaretar konfidensialitetsbehovet ved håndteringen av sitt arkiv, for eksempel gjennom tilgangsstyring, slik at opplysningene sikres mot uautorisert innsyn.
På denne bakgrunn kom Datatilsynet til at det ikke ville pålegge kommunen å slette dokumentene (nr 3, 4, 5, 12, 44, 45 og 49), jf personopplysningsloven § 28 tredje ledd. Klagers krav om sletting ble derfor avslått. Avslaget er påklaget. Datatilsynet er fortsatt av den oppfatning at dokumentene kan ha juridisk og administrativ verdi for kommunen, selv om det skulle være slik at klager var innvilget uførepensjon. Sett i sammenheng med at opplysningene som fremkommer i dokumentene ikke er særskilt belastende for klager finner tilsynet ikke grunn til å omgjøre avvisningsvedtaket.
I brev av 18.8.15 har Datatilsynet uttalt at tilsynet ikke kan se at kommunen har brutt forbudet i § 28 første ledd første punktum. Saksforholdet må her ses i lys av historikken mellom partene og den underliggende konflikten. Klager har hatt arbeid i kommunen i flere omganger. I tilknytning til dette har det vært saker vedrørende det psykososiale arbeidsmiljøet som kommunen har måttet håndtere. Dokumentene er blitt til i den forbindelse. Temaet skal blant annet ha vært samarbeidsproblemer. Kommunen har forklart at dokumentene er blitt til for å kunne dokumentere hva som er gjort i arbeidet med det psykososiale miljøet. Dette må klart anses som et aktverdig og saklig formål. Hvor langt dokumentasjonsbehovet strekker seg, vil nødvendigvis måtte bero på hva saken gjelder og utviklingen av en den.
Konfliktnivået mellom partene i denne saken synes å ha vedvart også etter at klager sluttet å jobbe i kommunen. Hun har søkt jobb i kommunen flere ganger, men har fått avslag. Avslagene har vært omstridte og klager skal i den forbindelse blant annet ha benyttet advokat. Klager er av den oppfatning kommunen ikke ville gi henne jobb fordi hun skal ha varslet om kritikkverdige forhold mens hun var ansatt. Kommunen opplyser at i lys av historikken i saken og deres erfaring, foreligger det et behov for videre lagring av dokumentene med tanke på eventuell senere konflikt med klager hvor det er nødvendig å belyse historikken.
Etter Datatilsynets vurdering er omstendighetene i denne saken av en slik karakter at forbudet i § 28 første ledd første punktum ikke gjør seg gjeldende. Tilsynet finner at det her foreligger et saklig formål med å ha dokumentene fortsatt liggende i arkivet. Formålet kan ikke anses uforenlig med det opprinnelige formålet. Det er nær sammenheng mellom det opprinnelige formålet, som dreide seg om å registrere opplysningene for å dokumentere håndteringen av sakene, og det formålet som nå ligger bak arkiveringen. Det er altså ikke tale om gjenbruk til et uforenlig formål.
Personopplysningsloven § 28 tredje ledd gir den registrerte, på nærmere bestemte vilkår, rett til sletting. Bestemmelsen tar sikte på å gi den registrerte et ekstra vern i tilfeller hvor behandlingen, herunder lagringen, i utgangspunktet er lovlig etter lovens øvrige bestemmelser. Dersom vilkårene er oppfylt, har den registrerte et rettskrav på sletting. Etter § 28 tredje ledd bokstav a er det forutsetning for retten til sletting at det ikke er i strid med annen lov. Dersom sletting er i strid med arkivloven, er vilkårene i tredje ledd altså ikke oppfylt. I slike tilfeller er imidlertid Datatilsynet gitt en særskilt kompetanse etter § 28 fjerde ledd til likevel å bestemme at opplysningene skal slettes. Fjerde ledd er altså i realiteten en ytterligere sikkerhetsventil ved at Datatilsynet kan beslutte sletting selv om vilkårene i tredje ledd isolert sett ikke er oppfylt. Når det gjelder tilsynets vurdering av saken etter disse bestemmelsene vises til brev av 12. august 2014. Tilsynet vil likevel presisere at slik tilsynet har vurdert saken, har det ikke vært nødvendig å sette på spissen om sletting vil være i strid med arkivloven. Tilsynet har funnet at de materielle vilkårene i tredje ledd uansett ikke er oppfylt ved avveiningen av de hensyn loven legger opp til.
Dersom nemnda kommer til at vilkårene for sletting er oppfylt, anmoder tilsynet om at det samtidig gis pålegg om sletting overfor kommunen.
6 Personvernnemndas syn
Personvernnemnda skal vurdere om dokumentene skal slettes, jf personopplysningsloven § 28. Det følger av bestemmelsens første ledd at «den behandlingsansvarlige skal ikke lagre personopplysninger lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen».
Saken gjelder dokumenter i klagers personalmappe hos kommunen. Dokumentene er lagret i personalmappen med personaladministrasjon som formål. Klager arbeider ikke i kommunen lenger. Spørsmålet er derfor om dokumentene fortsatt kan lagres i samsvar med det opprinnelige formålet.
Kommunen har vist til at dokumentene gjelder beskrivelser av det psykososiale arbeidsmiljøet ved klagers tidligere arbeidsplass i kommunen, herunder samarbeidsproblemer mellom klager og klagers kolleger. Kommunen anser dokumentene som fortsatt relevante.
Nemnda er av den oppfatning at personaladministrasjon skjer både under og etter et ansettelsesforhold. For eksempel kan det oppstå rettslige spørsmål om påstått mobbing på en arbeidsplass også etter at et ansettelsesforhold er opphørt. Et eksempel er påstander om senskader. Det kan derfor være nødvendig å oppbevare dokumenter også etter at et ansettelsesforhold er avsluttet.
I denne saken har klager søkt på nye stillinger i kommunen også etter at tidligere arbeidsforhold er avsluttet. Selv om klager nå oppgir å være 100 % uføretrygdet og derfor ikke lenger arbeidssøkende, kan denne situasjonen endre seg. Arbeidsgiver har således et reelt behov for å beholde dokumentene i personalmappen, jf nødvendighetsvurderingen i § 28 første ledd. Etter nemndas syn kan dokumentene, som er lagret med personaladministrasjon som formål, fortsatt oppbevares. Slik oppbevaring vil ikke innebære en formålsutglidning.
Det følger videre av personopplysningsloven § 28 tredje ledd at «den registrerte kan kreve at opplysninger som er sterkt belastende for ham eller henne skal sperres eller slettes dersom dette … er forsvarlig ut fra en samlet vurdering av bl.a. andres behov for dokumentasjon, …».
Dokumentene i denne saken inneholder beskrivelser av situasjoner hvor det har vært samarbeidsvansker mellom klager og klagers daværende kolleger. Personvernnemnda registrerer at klager oppfatter opplysningene som belastende. Hva som utgjør «sterkt belastende» opplysninger må i henhold til forarbeidene vurderes objektivt, men den registrertes egen oppfatning kan tas med i vurderingen.
Personvernnemnda ser at opplysningene kan være belastende, men mener at man ikke i dette tilfellet behøver å ta stilling til om de er «sterkt belastende» da slettingsvilkårene uansett ikke er oppfylt. Dette fordi sletting ikke vil være forsvarlig ut fra kommunens behov som arbeidsgiver og tjenesteyter, for eksempel som dokumentasjon i eventuelle rettstvister, og fordi oppbevaring ikke strider mot annen lov.
7 Vedtak
Klagen tas ikke til følge.
Oslo, 4. november 2015
Eva I E Jarbekk
Leder